פסק-דין בתיק בג"ץ 72/09

השופט נ' הנדל:

1.        לפנינו שתי עתירות שעניינם בקשת העותרים להורות למשיבים לנמק מדוע אין הם נוקטים כל הפעולות הדרושות לשם הוצאה של צווי הריסה ומימושם ביחס למספר מבנים בלתי-חוקיים המפורטים בעתירות.

טענות העותרים בבג"ץ 433/09

2         לטענת העותרים בבג"ץ 433/09, בסמוך למגרון ובסמוך לכפרים עקב וג'בע נבנים מבנים בלתי-חוקיים. מבנים אלה נבנים בצמוד לשדה התעופה עטרות ומרחב הנחיתה 'קונוס פיינל'. בנייה זו, כך נטען, בוצעה בתוך שדה תעופה שהיה פעיל ואף נסגר בגלל בעיות ביטחוניות ובטיחותיות. לנוכח נתונים אלה טוענים העותרים כי מדובר במקרה קיצוני בחומרתו, ועל כן על רשויות האכיפה לשים את פעילות האכיפה כנגד מבנים אלו בראש סדר העדיפויות ולנקוט צעדים ממשיים להריסת המבנים הבלתי-חוקיים. חרף האמור, לטענת העותרים, בפועל המשיבים לא נקטו בצעדי אכיפה כלשהם, לא נפתחו תיקים ולא הוצאו צווי הפסקת עבודה וצווי הריסה למבנים. מבחינה משפטית נטען כי שלטון החוק נרמס ברגל גסה כאשר עשרות מבנים, ובכללם וילות מפוארות, נבנים בניגוד לחוק, תוך יצירת סיכון בטחוני ותוך פגיעה קשה במתקנים אסטרטגיים. במישור הכללי נטען כי הפער בין הבנייה הבלתי-חוקית בשטחי הגדה אל מול צווי ההריסה המבוצעים בפועל הינו גבוה במידה ניכרת. בנוסף נטען כי קיים חוסר שוויון באכיפה המבוצעת בשטחי יהודה ושומרון. המדינה מפנה בעיצומו של החורף פחונים וקרוואנים, אך מנגד מבני פאר רבים המהווים סיכון בטחוני הולכים ונבנים בניגוד לחוק.

           סעד נוסף שנתבקש בעתירה המתוקנת הוא דרישה לקצוב לוח זמנים להוצאה של צווי הריסה ומימושם. זאת בהתבסס על פסיקה שהורתה למדינה להגיש לוח זמנים להשלמת צווי ההריסה. לטענת העותרים, ההלכה העדכנית קובעת כי המשיבים אינם יכול להסתתר מאחורי הטיעון של סדרי עדיפויות במקום בו אין מחלוקת על כך שהבנייה בלתי-חוקית, ועליהם לקצוב לוח זמנים למימוש ההריסה.

טענות העותרים בבג"ץ 72/09

3.        בקשת העותרים בבג"ץ 72/09 היא להורות למשיבים לנמק מדוע אינם נוקטים בפעולות הנדרשות להוצאה של צווי הריסה ומימושם ביחס לכלל המבנים הבלתי-חוקיים המצויים בסמיכות למצפה אסף בשומרון. לטענת העותרים נבנו מספר מבנים בלתי-חוקיים בשטח c, המצוי בשליטה ישראלית מלאה. עוד טוענים העותרים כי בין המבנים נבנים "בתי מידות" מפוארים מבלי שרשויות האכיפה נוקטות בצעדים ממשיים למנוע את הפרת החוק. צוין כי טענת המשיבים לפיה הם פועלים על פי סדרי העדיפויות איננה מתיישבת עם קיומם של מבני פאר שנבנו בין המבנים נשוא העתירה. סעד נוסף שנתבקש בעתירה הוא קציבת לוח זמנים למימוש הריסת המבנים, וזאת - אף כאן - על בסיס הטענה כי נפסקה הלכה המחייבת את המשיבים לקצוב מועדים להריסת המבנים.

תגובת המשיבים לשתי העתירות

4.        מהעבר האחר טוענים המשיבים כי עסקינן בשיקולים של סדרי עדיפות באכיפה. בשיקולי 'עדיפות' כאלו יש לתת את הדעת למשאבים המצומצמים של המשיבים. על רקע זה נמנע בית המשפט מלהתערב בפעילות הרשות, ובמיוחד כאשר מדובר במבנים שאינם מצויים בראש סדרי העדיפות. עוד נטען, כי בשל החלטת הקבינט הוצא צו התליית הבנייה בשטחי יהודה ושומרון, דבר שדרש הקצאת משאבים למימושו. לטענת המשיבים, אין זה נכון שנפסקה הלכה חדשה המחייבת קציבת מועדים בהליכים כגון דא.

           לאחר שנערך דיון ראשון בעתירה (הרכב השופטים א' רובינשטיין, ס' ג'ובראן, ע' פוגלמן) ניתנה החלטה לפיה תינתן הודעת עדכון, הואיל וחלק ניכר מתשובת המדינה נסב על התליית הבנייה שהסתיימה בספטמבר 2010.

           בהודעת עדכון טענו המשיבים כי מתחילת שנת 2011 ועד סוף חודש מאי נהרסו באזור יהודה ושומרון 134 מבנים בלתי-חוקיים במגזר הפלסטיני ו-33 מבנים בלתי-חוקיים במגזר הישראלי. האמור הוא בנוסף לפעילות השוטפת של סיורים לאיתור בנייה בלתי-חוקית, מסירת צווי הפסקת עבודה וצווי הריסה, תפיסת כלי רכב ועוד. כן הודגש, כי מדיניות הממשלה ביחס לפעולות המשנות את המצב בשטח נשקלת גם בשים לב לאינטרסים לאומיים רחבים ובראייה הכוללת שיקולים מדיניים וביטחוניים. שיקולים אלו משפיעים על סדרי העדיפויות באכיפת הדין בשטחי יהודה ושומרון, הן באשר לבנייה הפלסטינית והן באשר לבנייה הישראלית.

           ביחס למבנים נשוא העתירה בבג"ץ 72/09 נטען כי נפתחו תיקי בב"ח (בנייה בלתי-חוקית) ולארבעה מן המבנים הוצאו צווים סופיים להפסקת עבודה והריסה. ביחס לשני מבנים נוספים טענו המחזיקים שקיבלו בעבר היתר בנייה. העניין נבדק, לאחד המבנים הוצא צו הריסה משנתברר שנבנה שלא כדין וביחס למבנה השני הוצא צו הריסה לחריגות בנייה שנתגלו.

           בנוגע לשלושת המבנים נשוא העתירה בבג"ץ 433/09 המצויים בכפר ג'בע נטען כי הגם שהמבנים נבנו ללא היתר הם מצויים במקום נמוך בסדרי העדיפויות של המשיבים, לנוכח העובדה שהם מצויים בתחומי תוכנית המתאר של כפר ג'בע (תוכנית מס' 1531). כן הודגש כי מאז שנת 1987 נפתחו הליכי פיקוח ואכיפה ביחס ל-64 מבנים בלתי-חוקיים בכפר ג'בע, החל משנת 88 מומשו 30 צווי הריסה למבנים בלתי-חוקים בכפר ובשנת 2006 מומשו 8 צווי הריסה.

           לאור האמור סבורים המשיבים כי אין לקבל את טענת העותרים לפיה הם מתנערים מפעולות האכיפה בתחומי אחריותם, וההפך הוא הנכון. לפיכך, אין כל מקום להתערבות בית המשפט בסדרי העדיפויות של המשיבים בכל הנוגע לאכיפה בשטחים נשוא העתירה.

דיון

5.        כלל מושרש הוא בפסיקה, שאין בית המשפט נוהג להתערב בשיקול הדעת של הרשות בנוגע לסדרי העדיפויות שהיא קובעת לעצמה באכיפת החוק (ראו בג"ץ 6288/09 סלימאן עראערה נ' יואב מרדכי (2.3.10), בג"צ 1161/06 תנועת "אנחנו על המפה" ואח' נ' שר הבטחון (14.10.07)). גישת אי-ההתערבות בכגון דא נשענת על שלושה שיקולים. האחד, הרשות בעלת משאבים מוגבלים, המלאכה רבה ומתרבה ומכאן הצורך לקבוע סדרי עדיפויות. השני, מלאכת האכיפה מעוררת לעתים קשיים. לא פעם, אין להסתפק בפעולה חד-פעמית כדי להביא לאכיפה יעילה, אלא מדובר בתהליך. השלישי, שיקולי הרשות בעניין זה אינם אריתמטיים או חד-ממדיים. מערכת השיקולים בנושא הרגיש של אכיפת דיני תכנון ובנייה בכלל, ובאזור יהודה ושומרון בפרט, טומנת בחובה ראייה כוללת, שמביאה לידי ביטוי לא רק את מידת הפרת החוק, אלא גם את "המרקם החברתי הרלבנטי... היבט הסיכון הביטחוני; משך הזמן שחלף מאז בניית המבנה הבלתי-חוקי עשוי אף הוא לשמש שיקול בתעדוף האכיפה; רגישותו של האתר מבחינות שונות..." (דברי השופטת פרוקצ'יה בבג"ץ 6243/08 התנועה לשמירת אדמות הלאום ואח' נ' שר הבטחון (2.2.10)), קיימים גם שיקולים של מדיניות, ביטחון, אופיים של אזורים מסוימים ועוד. המדינה בתגובתה הדגישה כי סוגיית הבנייה בשטחים הפכה לסוגיית ליבה בשיח המדיני בין ישראל לרשות הפלסטינית ובמגעים עם ארצות הברית ומדינות נוספות, ועל כן המדינה שוקלת גם אינטרסים לאומיים רחבים בשיקולי האכיפה. שיקולים אלו ונוספים משפיעים על הרשויות בפעולות האכיפה, ומעניקים מענה לשאלה מדוע בתי המשפט אינם נוטים להתערב בשיקולי האכיפה בכגון דא. מהצד האחר, במקום בו הוכח כי הרשות מתנערת לחלוטין באופן בלתי-סביר מאכיפת החוק, בית המשפט יפעל במסגרת הביקורת השיפוטית על פי כללי המשפט המנהלי (וראו בג"ץ 1555/06 קינג נ' עריית ירושלים ואח' (15.5.06)). ודוק: נימוקים אלה מובילים לביקורת שיפוטית מרוסנת שחלה לגבי בנייה בלתי-חוקית מסוגים שונים באזורים שונים וממניעים שאינם בהכרח דומים. נדמה כי ברי ששיקולי אכיפה מעין אלה רלוונטיים לא רק לסוג הבנייה שנידון בענייננו.

           בל נשכח שבית המשפט אינו אמון על ביצוע אכיפת החוק. זהו תפקידה של הרשות המבצעת. תפקידו של בית המשפט בעניין זה מוגבל, לנוכח קשת השיקולים הלגיטימיים שעשויה להשפיע על קביעת סדר העדיפויות. גישה זו אינה חדשה. כפי שנפסק על ידי השופט י' זמיר לפני למעלה מעשור (בג"ץ 551/99 שקם בע"מ נ' מנהל המכס והמע"מ (11.1.00)):

"תפקיד של אכיפת החוק מוטל על הרשויות המוסמכות של המינהל הציבורי, ולא על בית המשפט. תפקידו של בית המשפט בתחום זה מוגבל. הוא אינו אמור לבוא במקום הרשות המוסמכת ולקבוע עבורה תכנית פעולה לאכיפת החוק. בית המשפט, כרגיל, אינו אמור לבצע אלא לבקר. הוא מבקר אם אין פגם משפטי במעשה או במחדל של הרשות המוסמכת... כדי שבית המשפט יתערב ברמת האכיפה של חוק זה או אחר, צריך שהרשויות המוסמכות יתנערו לחלוטין מחובתן לאכוף את החוק... שיקולים מורכבים מכתיבים, אפוא, את סדרי העדיפויות של האכיפה".